对检察机关启动破产程序的思考

国外立法对由特定国家机构启动破产程序有所规定。纵观国外相关立法与实践，对特定国家机构的称谓大致有二种：一种为官方申请人，如英国１９６７年规定，贸易部、官方接管人享有申请权，英国专门设立一种名为“官方申请人”的国家机构，专门负责破产人混杂有破产犯罪的破产案件的申请。另一种为检察机关，如意大利《１９４２年》第６条规定检察官有权申请债务人破产。荷兰破产法规定，当破产案件涉及公共利益时，检察机关可以提出破产申请。

从以上情况看，国外一般由检察机关扮演特定国家机构的角色，并赋予了检察机关启动破产程序的权利。

这是因为，破产案件在法律性质上虽可归类于民商案件，但它与国家利益和社会秩序有着密切联系。对于这类案件，若因无债权人、债务人等提出破产申请而听之任之，无人过问，则弊端是很大的。而通常认为，检察机关是社会整体利益的最好代表者，故检察机关可代表国家行使破产申请权。

一、我国赋予人民检察院享有破产申请权的理由

最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法试行 〉若干问题的意见》第十五条规定：“在民事诉讼程序或民事执行程序进行中，人民法院获悉债务人不能清偿到期债务时，应当告知债务人可以向其所在地人民法院申请破产。申请破产的，债务人所在地的人民法院应当依法宣告债务人破产。不申请破产的，不依职权宣告债务人破产。原诉讼程序或执行程序可继续进行。”由此可见，我国实行的是绝对的破产申请主义，而不是法院职权主义。法院职权主义在我国不应当被采纳，但这主要是立足于“控审分立”的诉讼理论而得出的结论，是说法院不应集自己提起破产诉讼，自己审理破产案件，自己作出破产宣告于一身，而不意味着所有的国家机关均不得提出破产申请，从而实行完全的当事人申请主义。事实上，在我国目前所处的新、旧经济体制转轨时期，国家尤其需要藉助破产手段实行宏观调节，促进市场机制的逐步完善和企业经营机制的彻底转变。这一重要任务若完全委诸当事人加以实现，则是很困难的，因而需要在当事人申请主义为主的前提下，辅之以适当的国家机关公权主义。

在我国，法律监督是检察权的本质特点，司法属性和行政属性都是检察权的兼有特征和局部特征。人民检察院不仅是国家司法机关，而且还是国家的法律监督机关，当涉及到社会整体利益的破产案件且无人申请时，破产程序应予发动而不发动，检察院就应当行使其法律监督权，主动提起破产诉讼。

二、检察机关启动破产程序的限制

关于国家机关破产申请的限制理论有二种：

一种意见认为：国家机关破产申请的限制包括（１）具有破产原因，无人申请且致害社会公益的；（２）具有破产诈欺等犯罪情节的；（３）检察机关依据社会公益理论认为确有必要的。

另一种意见认为：国家机关破产申请的限制包括：（１）混杂有破产、和解诈骗罪、过怠破产罪、破产贿赂罪等破产犯罪的案件，无论是否对犯罪行为者正在追究刑事责任，检察院均可提出破产诉讼；（２）人数众多、影响面广、债务额高的破产案件，在无人提出申请时，检察机关可以提出破产申请，也可以在当事人的请求下提出；（３）涉及国家经济秩序稳定的或者对社会公共利益有一定影响的破产案件，检察机关可以直接提出破产申请；（４）检察机关认为有必要提出破产申请的其他案件。

笔者认为两种意见并没有太大的区别，只是在概括上有所不一致。检察机关破产申请的限制应包括：（１）具有破产犯罪情节的，检察机关可以启动破产程序；（２）涉及国家经济秩序稳定的或者对社会公共利益有一定影响的破产案件，人数众多、影响面广、债务额高的破产案件，在无人提出申请时，国家机关可以启动破产程序；（３）国家机关认为有必要提出破产申请的其他案件。