破产法立法与执法问题研究之四：债权人利益保护与破产企业职工安

为指导并规范国有企业的破产试点工作，国务院于1994年10月25日下发了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（以下简称《通知》）。1997年3月2日，国务院又下发了《国务院在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（以下简称《补充通知》）。两通知中对试点城市中破产企业职工的安置、破产财产（包括土地使用权）的处置、银行贷款损失的处理等实施中的一些难点作出较为具体的规定，并特别强调指出，实施企业破产必须首先安置好破产企业职工。由于目前我国社会保障制度尚不健全，国有企业破产时的职工安置问题已成为制约破产法普遍实施的难题之一。实践中一个突出的问题是，在破产案件中如何妥善处理职工安置与债权人权益保护间的关系。

国务院两通知规定，安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。安置费标准，原则上按照破产企业所在试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍计算，破产企业职工自谋职业的可一次性付给上述安置费。破产企业离退休职工的离退休费和医疗费由当地社会养老保险、医疗保险机构负责管理。破产企业参加养老保险、医疗保险基金社会统筹的，其离退休费、医疗费由所在试点城市社会养老、医疗保险机构分别从养老保险、医疗保险基金社会统筹中支付。没有参加养老、医疗保险基金社会统筹或者养老保险、医疗保险基金社会统筹不足的，从企业土地使用权出让所得中支付，处置土地使用权所得不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。企业进入破产程序后，职工的生活费从破产清算费中支付。两通知的上述规定，存在立法越权、与现行立法冲突、内容不合理等问题。这个问题如不能正确解决，将对我国破产制度的建立与实施产生严重的不利影响。

破产企业的职工安置费用主要涉及三个方面：一是职工失业期间的救济费用，包括企业进入破产程序后职工的生活费；二是企业离退休职工的离退休费和医疗费；三是失业职工再就业的安置费用。笔者认为，依现行立法，职工安置费用正确的支付渠道应当如下：

第一项费用根据我国早已实施的《国有企业职工待业保险规定》，应从筹集的待业保险金中支付，除企业欠缴的待业保险费可从破产财产中拨付外，这部分费用不应再以任何名目从破产财产中支付。如所筹待业保险金不足以支付失业救济金，应通过提高企业缴纳标准或政府财政补贴的方式解决。至于企业进入破产程序后职工的生活费如何支付，应视其是否解除和发生在破产宣告前后而定。对职工发生在破产宣告前且未解除劳动合同时的费用，应由破产企业支付，即从破产财产中拨付，但其性质并不属于破产清算费即破产费用；对职工在破产宣告前解除劳动合同后发生的生活费，以及在破产宣告后劳动合同自动解除后发生的生活费，即应从待业保险金中支付，不应纳入破产费用范围，从破产财产中拨付。按照破产法之常理，破产费用是指为债权人共同利益而支出的费用，破产法第三十四条对其范围作有明文规定。而破产企业职工的生活费显然与债权人共同利益无关，根本不应从破产财产中拨付。

第二项费用即破产企业离退休职工的离退休费和医疗费，应当由当地社会养老、医疗保险机构负责管理支付。破产企业没有参加养老、医疗保险基金社会统筹或虽参加但交费不足的，企业破产时，应将其应参加交纳而未交或欠交的全部保险费用，从破产财产中向上述机构拨付补足，同时由上述机构负责离退休职工的费用支付；破产企业已参加上述社会保险并按时足额交纳费用，或未参加但已足额补交费用的，养老保险、医疗保险基金社会统筹不足支付离退休职工的离退休费和医疗费时，不足部分不应再从破产财产中拨付，而应由当地政府财政支出。