从政策性破产到依法破产

从1994年开始着手起草的《中华人民共和国企业破产法》,其草案经八届、九届、十届全国人大有关机构反复修改论证,于2004年6月正式提请十届全国人大常委会初审,又过了两年,在2006年8月获得通过,并将于2007年6月1日正式施行。
建国以来,在计划经济条件下作为主体的国有企业在我国社会主义经济建设和发展中发挥了主力军的作用。在一大批骨干企业成长壮大的同时,也有一些因历史的、政策的因素或经营不善而亏损的企业积累下来,成为财政的负担。改革开放以后,我国采取了一系列新的经济政策,如为了提高资金的使用效率,将财政对国企的“拨款改为贷款”;除少数政策性亏损企业外,财政不再给经营性亏损企业补亏等,这一系列“断奶”的措施,使相当一批企业生产经营陷入困境。政府曾经采取“关停并转”等行政措施来解决困难企业的问题,但是这种由企业行政主管部门主持进行的关闭、停产整顿、合并、转产等,只能在一定程度上改变困难企业的处境或行政隶属关系,不能从根本上解决退出机制问题。
1986年12月出台的《中华人民共和国企业破产法(试行)》以及同年出台的《中华人民共和国民法通则》,实现了观念的突破,即包括全民所有制企业在内的企业法人,像一切生命体一样,有生就有死,可以“依法宣告破产”,为企业退出机制的建立提供了制度保障。人称破产法为改革的“龙头”法,彻底断了国企吃大锅饭的后路,把产品没有市场、长期亏损、扭亏无望的企业逼上了改革的不归路。虽然当时的立法条件并不完全成熟,但是其改革的热情和勇气是值得钦佩的。

从立法角度看,1986年《破产法(试行)》规范的对象是全民所有制工业企业,该法先于1988年4月才出台的《全民所有制工业企业法》,是先规范“死”,后规范“生”,因此法律规定要在后者“实施满三个月之日起试行”,称之为(试行)法。到1991年4月出台的《民事诉讼法》规定了“企业法人破产还债程序”,才为各种所有制的法人企业破产提供了操作依据。对于企业破产时最重要的职工安置问题,则到了1994年7月出台《中华人民共和国劳动法》以及同年12月劳动部据此制定的《关于违反和解除劳动合同的经济补偿办法》,才对用人单位濒临破产进行法定整顿期间,必须裁减人员的经济补偿金作出了具体规定。

从实践的角度看,企业特别是国企破产并没有消极地等待法律的完善,而是在法律授权的范围内,通过试点、暴露问题;突破难点,形成政策,开始了艰难的探索。1992年党的十四大提出我国经济体制改革的目标模式是“社会主义市场经济”以后,国企改革进入制度创新、战略重组的新阶段。大面积进入市场的国企,在优胜劣汰机制作用下迅速分化,对优势企业进行股改上市、建立现代企业制度和对劣势企业进行兼并破产,成为改革的两大趋势和热点。

国企破产是从“优化资本结构”试点城市开始的。碰到的最大问题是破产企业职工安置。1986年《破产法(试行)》规定:“国家通过多种途径妥善安排破产企业职工重新就业,并保障他们重新就业前的基本生活需要,具体办法由国务院另行规定”。在法律授权范围内,根据实践的需要,国务院及有关部门围绕这个重点问题做出了一系列的政策规定:如,对在职职工(固定工、合同工、集体混岗工)的安置:从1994年到2000年,经6年探索完善,采取了职工自谋职业,不保留国企身份,安置费为试点城市企业职工上年平均工资收入的3倍,不足两万元补足两万元等改革措施。对离退休职工安置:采取了已参加养老保险统筹的交社保机构,未参加统筹的在补交统筹金后移交;直到1999年,才逐渐明确统筹项目内的职工基本养老、医疗保险补偿标准,没有参保集体企业离退休职工直接进入低保等政策。此外,还对拖欠职工工资等基本生活费及相关债务处理以及企业办社会职能移交等一系列问题作出了具体规定。最困难的是职工安置资金来源: 采取了首先用国有破产企业依法取得的土地使用权转让所得支付;不足部分,从处置企业无抵押财产、抵押财产所得中依次支付;仍不足的,按照企业隶属关系,由同级人民政府负担。

实践的过程就是政策法规逐步形成、配套、完善的过程。在这个过程中,形成了一整套国有企业“政策性破产”措施。与此同时,随着国企破产难点的突破,引起了连锁反应,推动了其他所有制企业的破产司法实践。据最高人民法院提供的数据,截至2004年,法院系统已累计审理的破产案件约10万件,其中, 属国企政策性破产的只占3%左右,其他都是依《民事诉讼法》程序进行的,形成了“政策性破产”和“依法破产”“双轨”运行的局面。回顾这段实践,我们可以清楚地看到,有些问题是绕不过去的,必须结合中国的实际情况认真研究解决的办法,这些积累极其宝贵,成为制定新破产法的立法重点。

记者:和以前的破产法律相比,这次通过的《破产法》有什么新的特点 在借鉴西方《破产法》的过程中如何突出中国特色

蒋黔贵:随着经济全球化的发展和我国改革开放的深入,外国资本引进来,中国企业走出去,跨国跨境的投融资数量迅速增加,企业股权多元化、债权多渠道,建立统一规范的企业退
出机制,使善意的债务人得以解脱,债权人得到合理清偿,是大家共同的目标。但是由于各国的具体国情、法律制度和司法体制的差异,在立法时只有“求大同存小异”,才能既接轨、又符合本国的实际情况,具有现实可操作性。

我认为,新制定的破产法与原有的破产法律制度比较,有以下三个突出特点。

一是从调整范围看,新破产法是一部涵盖中国境内所有企业法人的统一规范破产制度。它将我国原有的分别适用于全民所有制工业企业的1986年《破产法(试行)》、适用于其他所有制企业的《民事诉讼法》及其他法律、行政法规的相关规定,以及在实践中形成的国务院对国企破产特殊事宜的规定、最高人民法院有关企业破产的司法解释等统一到一部法律当中,为作为市场主体的各类企业法人制定了统一规范的退出机制和挽救机制。从所有制来看,无论是国有企业、非国有企业、还是中国境内的外资企业;从企业财产组织形式看,无论有限责任公司、股份有限公司、还是上市公司;从产业构成看,不仅适用工商企业,对商业银行、证券公司、保险公司等金融机构破产时必须由法律规定的问题也作出了具体明确的规定。新破产法除了个体工商户及个人消费信贷等商自然人,因我国的个人财产登记和信用制度不健全、立法条件不具备等原因,没有纳入本法调整范围外,对其他法律规定的企业法人以外的合伙企业与个人独资企业的破产清算,也做了必要的衔接。因此说新破产法是在原有的破产法试行近二十年后形成的,我国迄今为止真正意义上的、统一适用于各类企业的破产法律制度,应是不为过的。 事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任管理人。针对我国中介市场不够规范、中介队伍鱼龙混杂的现状,通过培训和建立必要的制度,培养一支合格的市场化的管理人队伍,是正确实施新破产法的重要保证。 从1994年开始着手起草的《中华人民共和国企业破产法》,其草案经八届、九届、十届全国人大有关机构反复修改论证,于2004年6月正式提请十届全国人大常委会初审,又过了两年,在2006年8月获得通过,并将于2007年6月1日正式施行。 建国以来,在计划经济条件下作为主体的国有企业

即使在发达的市场经济国家,承接企业破产事务也不是一项高赢利的“甜活”,管理人要在企业破产财产有限的条件下,依法维护债权人、债务人和利益相关人特别是职工的合法权益,需要足够的政策水平、耐心和社会责任感。如果没有章法,一哄而上,“把经念歪了”,越来越多的破产企业出现非正常的破产财产不抵破产费用等情况,这条路也是走不下去的。只有通过培训和必要的制度建设,从众多的中介机构中逐步筛选形成一支有能力、有诚信的队伍,使企业破产依法顺利实施,相关中介机构也可从中找到自己生存发展的空间。

二是高度重视国有企业实施破产的“特殊事宜”,政府不可“一推了之”。随着经济体制改革的深入,近十年来我国国有企业特别是纯国企的数量大幅度减少。根据全国经济普查数据,2004年末全国从事二、三产业的325万个企业法人单位中,国有企业、国有联营企业、国有独资公司共19.2万个,占 5.9%。比2001年减少17.7万个,下降48.2%。以工业企业为例,现有国有企业1.57万个,职工829万人,国有控股企业2.61万个, 1880万人。纯国企在全部国有及控股企业的比重为37%,人数比重为31%。据国资委统计,这些企业中,目前已列入国办批准的全国2005年至2008 年政策性破产规划的企业2116户,涉及职工351万人。这些企业实施完后,文件规定“2008年后不再实施政策性破产”,也就是说,对其余近20万户国有企业在经营不善需要退出时,要和其他所有制企业一样,依新破产法实施破产。他们之中,一些老国企在破产时,也必然会碰到国企职工身份置换、合同制前参加工作职工欠缴社会保险等宜按“老人老办法”处理的“特殊事宜”。如将其归进一般企业破产清算程序,将使职工安置费用大幅增加,如前所述,即便将银行担保债权全部搭进去,也解决不了,因为这需要国家和地方财政来兜底。因此,在本法实施后,政策性破产作为一个阶段性任务可以划上句号。但是对依法实施破产的某些国企而言,在处理其历史遗留问题时,政府仍有不可推卸的责任。在我国目前社会保障体系不够健全的情况下,为了使改革的成果惠及弱势群体,保持社会稳定,可参照国际上某些国家实施的职工劳动债权有限优先及政府建立未付报酬替代支付制度并存等做法,妥善处理某些“特殊事宜”。

三是抓紧建立新机制,以彻底解决“新老划段”后的遗留问题。近年来,企业拖欠职工工资(含单位代为扣缴的社会保险)已成为侵害职工权益的突出矛盾和问题。中央和国务院虽三令五申,仍有屡禁不止之势,直接导致企业破产时,职工劳动债权增加。采取“新老划段”办法,对本法公布前形成的拖欠总算有了一个相对合理的解决办法,但本法公布后新形成的拖欠问题却没有说法,有待于通过积极探索,建立新机制加以解决。

考虑到目前农民工正在成为产业工人的主体。据国家统计局资料,2005年末全国农村已转移劳动力1.8亿,其中,在制造业就业的6084万人,在建筑业就业的2268万人,在第三产业就业的9190万人,分别占制造业、建筑业、第三产业职工总数68.2%、79.8%和52.6%,即制造业的七成、建筑业的八成和第三产业一半以上职工是农民工。如果农民工的拖欠问题解决了,这个问题也解决了七、八成。国务院在关于解决农民工问题的若干意见(国发[2006]5号)文件中已经作出了建立工资支付监控制度和工资保证金制度的规定。据国家发改委统计,目前全国已有24个省(区)建立了这项制度,进程还是比较快的。在这种制度安排下,对在破产清算中,新形成的尚不能完全清偿的拖欠职工工资(应含单位随工资代为扣缴的基本社会保险)可考虑在工资保证金中支付。总之,各级政府部门应按照中央有关规定精神,积极研究解决拖欠职工工资的治本之策,进一步完善劳动和社会保障制度,同时加大执法力度,以彻底解决“新老划段”的遗留问题,保障新破产法顺利实施。