个人破产法与破产管理人制度探析
【摘要】没有个人破产制度的破产法是不完整的“半部破产法”，建立个人破产制度不仅对实现主体间平等保护有着不可或缺的作用，而且对满足社会发展 的需要具有重要意义。新《破产法》增加破产管理人制度是该领域的一项重大进步，但是新规定存有法院在破产管理人制度中权力过大，以及旧破产法中行政干预经 济的痕迹，因此，新《破产法》还有待于进一步完善。
【关键词】新《破产法》 个人破产法 破产管理人
新《破产法》的颁布和实施标志着我国企业依法破产时代的来临，它意味着在我国企业破产实践中，根据企业性质采用区别性做法的时代已经完结。同时 也应该看到，我国新《破产法》在实施过程中存在一些问题。例如，破产企业职工合法权益的保护问题，中国是否应当建立自然人破产制度的问题以及破产企业管理 人制度中存在的不足等。
中国应有个人破产法
个人破产法是解决丧失偿债能力的个人或家庭债务问题的一个法律途径。它的一个基本原则是不能剥夺债务人的全部财产，应该给予其第二次新生的机会，允许破产个人保留特定的财产来维系生活。
个人破产时，并非所有的债务都被豁免，破产法对债务人的正当权益予以公正维护，凡诚实而不幸的债务人可依个人破产法公平地解决债务问题。破产程 序终结后，符合法定条件的债务人在一定时期后就可以免除未能还清的债务。但是，对债务豁免应有严格的法律限制，只有诚实、无欺诈和无破产违法行为的债务人 才可以享受免责利益。
中国需要个人破产法。当汶川大地震把很多人的房屋夷为平地后，立即给按揭贷款购房的受灾群众带来了一个困境，怎样才能按月归还按揭款成为现实的 难题，而且很多人的所购房产化为乌有，有的则严重损毁，有的成了危房。汶川地震造成的严重经济损失，使个人不能清偿债务的现象比比皆是。这给通过诉讼方式 追索和判决的执行带来了极大困难。因而，只有建立长期的制度性法律保障，即个人破产法的保障，才能使全体债权人的权利得到公平的保护，并使个人的债务危机 得到有效缓解，保障社会经济秩序的正常运行。
改革开放以来，随着市场经济发展的深入，我国的经济结构发生了根本性的改变，最突出的表现就是市场交易活动中自然人成为主要的市场经济活动主体 之一。由此，现实生活中频频出现自然人债务人与债权人之间因无法完成债务清偿而产生矛盾的情况，如果这种矛盾没有得到有效的解决，可能使矛盾升级，成为社 会不安定因素;另一方面，法人以及其他组织在企业公司破产法的保障下，无破产的后顾之忧，在市场经济活动中可以放开手脚灵活经营。相比之下，不能使用破产 法保护个人利益的自然人在经营活动中充满顾虑，畏手畏脚，难以从事具有一定风险性的行业。这对于深化体制改革、发展市场经济是相当不利的。
除此之外，经济全球化的趋势日益突出，在国际贸易中，以自然人为主体的经济活动规模逐渐扩大，交易次数也越加频繁。如果没有有效的个人破产制 度，后果也是难以想象的。例如，中国境内的外国自然人陷入无力清偿到期债务的困境时，并不能从我国得到破产补助，法院也无权对此类事件进行受理，如果该外 国自然人的债权人为中国法人或中国公民，都无法要求债权人清偿债务，使我国法人或公民合法权益受到侵害。①
新《破产法》中管理人制度的缺陷和完善
管理人制度的缺陷。所谓管理人指的是通过法院的监督与指导，执行破产程序以后，根据法律要求设立的全面接管债务人企业并负责债务人财产的保管、 清理、估价、处理和分配等事务的专门机构。②采用管理人制度，可以看作是同国际破产制度衔接的标志，同时也是新《破产法》对旧破产制度的一次彻底变革。当 然，新《破产法》关于管理人制度的描述仍然存在较大的不足，需要进一步修改完善。
第一，由相关部门、机构人员组成清算组充当管理人角色。新《破产法》第二十四条规定，由相关部门、机构人员组成清算组或依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任企业破产管理人。
从中可以看出，破产企业的管理人仍然可以由有关部门、机构人员组成，进行企业破产清算工作。破产管理人员来自上级主管部门或政府的工作人员，并 没有处理专业破产事务的能力与经验，很难将破产、重整、和解等事项妥善安排。此外，提出破产申请的企业主管领导部门与企业之间，或多或少存在利益关系，企 业在实施破产过程中，在一定程度上影响当地政府的财政、税收及职工安置。如果组成清算组的人员来自政府的不同部门，很难保证企业破产工作管理人的独立性。 总之，清算组成员由机构人员及有关部门组成，可能会在企业破产清算过程中产生一系列弊端。
第二，选任制度不完善。新《破产法》第二十二条规定，企业破产管理人由人民法院指定，出现债权人会议认为管理人不能依法公正执行职务或有其他不能胜任职务情形的情况时，可以申请人民法院更换管理人。
这一规定没有充分尊重债权人的话语权，在破产管理人制度中人民法院的权力太大，干涉较多，可能会在一定程度上抑制债权人的权利体现，使债权人意 志不能充分体现出来，难以有效保障债权人的合法正当利益。赋予人民法院太大的权力，还有可能出现权力滥用的现象，滋生贪污受贿等腐败行为。
第三，不能对管理人进行有效监督。在新《破产法》中，特别针对管理人的监督力度作了说明，改变了法院原有的单方监督制度，实现了由法院、债权人 委员和债权人会议共同监督的制度。这说明新的企业破产管理人监督机制已经得到了较大的提高。但是，我们在制度实施的过程中，很容易发现这样或那样的不足。 如：监督措施的规定过于简单粗略，很难正常进行操作，动辄请求人民法院进行监督管理，难以发挥自身的多元化、多层次主体的监督功能。所以说，目前企业破产 规定中关于管理人的监督机制还没有能够真正有效地建立起来。③
管理人制度的完善。其一，改变原有的清算组担任破产管理人的模式。培养一批具有专业素质的人才，在立法上进一步完善管理人制度，建立管理人的自律和他律机制，使管理人能够独立、高效地对破产企业的事务进行管理，在我国市场经济和破产案件中发挥作用。
其二，改变以法院为主导的破产管理人选任制度，把决定权还给债权人会议。建议在企业宣布破产后，由法院在债权人会议召开前先选任管理人接管企业 事务。由全体债权人在举行第一次债权人会议时集中表决是否同意由法院指定选任的企业破产管理人。债权人会议在会议期间可以根据表决结果，采取机选或竞选， 选任破产管理人。④这种做法一方面可以体现债权人自治原则，另一方面能够防止出现债权人滥用权利的现象，与此同时，对于法院等公权力过分干涉债权私权利、 误导企业破产利益清偿方案等方面会起到积极的作用。
其三，完善管理人监督机制。为了避免清算机构以及各利害关系人之间滥用权力，优化破产监督人制度及各利害关系人之间的利益关系是十分必要的。美 国、英国等欧美国家，在管理人监督机制方面，通常会设立专门的破产管理人管理办公室或破产事务管理局，这是司法部内长期设置的一个管理机构，其目的就是为 了方便管理的顺利实施，与此同时，在各州(省)设立相关的垂直管理分支机构。破产事务管理局的工作人员隶属于国家行政机关，其主要职责是监督企业公司破产 案件审判、执行，同时也对破产管理人的选任和工作过程进行监督。此机构通过国家财政预算定期划拨破产事务管理局的运行经费。这种管理人监督模式值得我国法 院、企业在进行破产管理时学习借鉴，在学习世界上其他国家企业破产司法实践经验的过程中，逐渐完善自身的破产管理人职业化制度，因地制宜地实施具体、合 理、有效的监督措施，明确监督主体的权责与内容，使企业实施破产清算过程有章可循，从而更全面地保障企业破产时债权人的利益。
其四，规范企业破产管理人承担民事责任的规定。管理人的民事责任应当认定为一般侵权责任，适用过错责任原则。这样的话，因管理人的主观过错而导 致的损害，管理人就应当承担赔偿责任，管理人也可证明其无过错而免责。由此也可以确定管理人承担责任的方式为返还财产、恢复原状和赔偿损失等。如果存在多 个管理人，而只有一名管理人执行了企业破产事务，就应该由该管理人对主观过错造成的经济损失承担民事责任，负责赔偿。如果是由多个管理人共同执行了企业破 产事务，并造成过错损害，那么就应该由多个管理人共同承担民事赔偿责任。
结论
目前，中国急需个人破产法出台，但我们必须意识到，立即制定并通过一部个人破产法并不现实，即便是可以通过，也很难做到法律追溯。汶川地震的突 然来临给我们上了生动的一课。由于破产管理人制度是破产法新增加的内容，但它还需要理论和实务界通过深入的探索和不断的实践来完善。
(作者单位：河北大学)
注释
①王高平：“论建立自然人破产制度的必要性”，《韶关学院学报(社会科学)》，2007年第9期。
②汤维建：《企业破产法新旧专题比较与案例应用》，北京：中国法制出版社，2006年，第116页。
③杨会芳：“新破产法中管理制度的缺失与完善”，《河南工程学院学报》，2009年第3期。
④李笒：“新破产法中破产管理人制度的缺陷与完善”，《求索》，2008年第5期。
